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      扣緊執法最后一環 根除“以罰代管”“罰而不管”

      中國應急管理報 2020-12-25 11:17:24

      制圖:王超

      執法監督應是一個閉環管理的過程,然而在實踐中,有的地方仍存在“以罰代管”“罰而不管”的情況。為什么會出現這種情況?如何規避“以罰代管”“罰而不管”,讓執法監督真正發揮作用?如何扣緊執法的最后一環,真正做到執法閉環?本報特邀一線執法人員交流暢談,以饗讀者。

      用制度和監督來規范執法閉環

      ■谷林

      安全生產行政執法監督是督促生產經營單位落實安全生產主體責任,及時管控風險,發現和消除事故隱患的重要手段。

      執法監督包括檢查、立案、處罰、結案和督促落實整改等環節,是一個閉環管理的過程。但是,在一些地方,我們卻看到一種“怪現象”,執法監督人員熱衷于檢查、罰款,“交了錢就行”,對于企業是否認真整改違法行為、消除隱患卻漠不關心,隱患整改沒有形成閉環。

      其實,導致行政執法監督沒有形成閉環的原因很多。有的地方熱衷于執法數據“大躍進”,搞辦案數量、罰款數量排名,實施“末位通報法”,倒逼基層執法部門和人員“濫罰”,屬于工作考核驅動型;有的地方把部門工作經費、收入與處罰金額掛鉤,罰得越多,拿得越多,這是經濟利益驅動型;有的地方存在“貓鼠共謀”,執法人員為企業的違法行為開綠燈,按照“同一違法行為不得給予兩次以上的行政處罰”的要求,罰一次可保該企業一年內“不受干擾”,背后是巨大的利益交換;還有的執法人員執法能力和水平不足,對閉環的理解和認識不到位。

      執法不閉環,后果很嚴重。

      最直接的,隱患得不到消除,不斷發酵,很可能釀成更大的事故,甚至導致群死群傷,這樣的例子不勝枚舉。同時,因為執法監督不落實而導致事故,執法人員負有不可推卸的責任,甚至要被追究刑責。更重要的是,“罰而不管”“以罰代?!?,嚴重影響了黨和國家安全生產方針政策及法律法規的貫徹落實,損害了政府公信力。

      因此,執法一定要閉環。

      筆者認為,可以從制度和監督上精準發力來規范執法閉環。首先,完善執法辦案制度,將行政相對人的整改落實情況作為案件結案的必須文件歸檔。其次,加強過程監督,內設法規部門要加強對案件的核查,督促落實閉環管理。同時,加強事后監督,推行案件“回訪”制度,紀委監委部門要加強對行政相對人的回訪,了解其是否真正落實整改,并加大對執法監督人員違法亂紀的打擊力度。最后,鼓勵公眾參與監督,對安全隱患、違法行為進行舉報,讓“罰而不管”無處可遁。

      以罰促管,規范使用行政處罰權

      ■則平

      嚴執法是促進安全生產工作的有效手段,對于督促生產經營單位履行安全生產主體責任、深化隱患排查整治、預防生產安全事故發生有著非比尋常的作用。然而,一些監管部門在強化安全生產監管執法之時,或多或少存在“以罰代管”的現象。

      “以罰代管”一方面以行政處罰替代安全生產監管,部分監管人員產生了處罰過了,就是履責到位了的想法,將安全生產監管職能簡而化之,使得安全生產違法違規行為得不到有效遏制,極易產生監管缺位;另一方面罰款成本有時遠低于違法違規成本,一些生產經營單位寧可被罰款,也不愿花錢整改問題,滋生了“罰款過了就沒事”的想法,致使隱患長期得不到整改,嚴重威脅職工的生命財產安全。

      嚴格執法必須嚴防“以罰代管”,鏟除“以罰代管”滋生的土壤,堅決做到“以罰促管”。

      實現“以罰代管”到“以罰促管”的轉變,首先要重塑執法理念。各級監管執法人員要轉變執法理念,對安全生產監管職責進一步梳理,強化思想認識,全面提升履職能力。其次要加強過程管控。執法者要加強對被處罰生產經營單位的后續跟蹤檢查、抽查,確保生產經營單位按照要求將事故隱患整改到位,對于限期內事故隱患尚未整改到位的生產經營單位,該停產整頓的要停產整頓,該關閉的要關閉,杜絕屢罰不改現象。再次要加強制度建設。要依據行政處罰法等法律法規,進一步建立健全行政處罰各項制度,約束行政處罰行為,把行政處罰的權力關進制度的“籠子”。最后要強化法制監督。一方面要加強對安全生產行政處罰案件的法制審核、監督,確保實體公正、程序公正;另一方面要加強社會監督,積極動員社會力量參與對行政處罰的監督,執法人員對群眾舉報的違法違規行為要及時整改。

      行政處罰是手段,促進安全生產管理才是目的。筆者認為,監管執法人員要規范使用行政處罰權,積極探索更加有效的執法方式,切勿“以罰代管”。

      落實分級管理探索管罰分離

      ■陳力

      保持安全生產執法處罰高壓態勢是督促企業落實安全生產主體責任的有效措施。工作實踐中,一些地方在監管執法過程中可能存在以罰代管、人情執法、選擇性執法等情況,甚至出現屢罰屢犯、剛處罰就出事的“怪現象”。筆者認為,在有限的人力資源條件下,有關部門應采取分級管理、管罰分離等措施,完善信息化管理系統和企業誠信體系建設,確保各層級職責、權力、資源、能力相匹配,從而避免出現罰而不管或者說“管不了”的現象。

      安全生產監管對象千差萬別,基層執法人員往往身兼多項重任,不一定具備每一個行業領域所需的監管能力。所以,應合理劃分省、市、縣、鄉(鎮)的監管責任范圍,明確各類型企業的監管層級,尤其是重大危險源、高風險企業、大中型企業的監管層級,避免職責交叉和重復執法,把有限的監管力量和專家資源按需分配,讓執法人員有效履行法定監管職責,提高執法效率。

      “行政許可和監督檢查權”與“行政處罰和行政強制權”相對分離的做法,在一定程度上可以規范執法行為,督促企業落實隱患整改閉環。筆者發現,縣級應急管理部門大都設置了安全監管職能科室與執法隊。但由于人員數量有限,在日常監管中職能科室與執法隊可能出現各自開展監督檢查、行政處罰等工作的現象;部分地區設置了綜合執法部門,但由于線索移交、案件辦理等程序未有效規范,應急管理部門又可能面臨無權處罰的尷尬境地。因此,由負有安全監管職責的部門行使行政許可和監督檢查權,由相對獨立的執法隊伍行使行政處罰和行政強制權,建立完善兩類主體之間案件移交與信息反饋等協同工作機制,形成監管部門與執法隊伍之間相互制約又相互平衡的監督關系十分必要。

      影響對企業安全生產違法行為處罰的因素很多。因此,發現違法線索、案件移交、立案、法制審核、自由裁量、處罰決定等環節,應錄入系統進行流程化管理,讓執法過程、行政處罰行為、行政強制行為在陽光下運行,確保每一起案件都能按照流程實現閉環管理。

      同時,追求經濟效益是企業的根本目的,有關部門應依據監督檢查與行政處罰情況完善企業誠信體系建設,確保行政執法結果對企業經濟效益產生實質性影響,真正發揮市場“無形之手”的作用,引導企業真正向“我要安全”轉變。

      以“互聯網+”優化執法各環節

      ■葛亮

      當下互聯網已融進社會生產生活的方方面面,也給安全生產執法監管提供了更加便捷有效的渠道。筆者認為,運用“互聯網+”的模式,可以推動執法閉環管理落實落到位。具體來說,可以借用“互聯網+”技術在執法培訓、執法宣傳和執法預警等環節進行優化。

      “互聯網+執法培訓”,夯實執法閉環管理的基礎。日趨完備的執法網絡,為執法人員提供了隨時學、隨處學的便利。要強化執法隊伍法治思維,可以組織執法人員利用法治教育網等平臺學習《安全生產法》《行政處罰法》等法律法規。針對部分地區執法資源匱乏、力量薄弱的現實,可以采取在線培訓、線上執法實務觀摩等方法加大執法培訓力度,使執法培訓的方式更加靈活多樣、受教育者的范圍更加廣泛,不斷提高執法隊伍依法行政、閉環執法的總體水平。

      “互聯網+執法宣傳”,拓寬執法閉環的管理渠道。用好互聯網傳播,可以加強執法宣傳,樹立公平公正執法權威。筆者認為,在開展“雙隨機一公開”執法時,可通過做好各鏈條的宣傳,來增強執法的影響力。主動、及時公開執法信息,發揮社會監督作用,逐步推進執法閉環管理制度化、規范化、程序化。同時,可以強化對執法現場的宣傳,通過“執法直播”“線上點評”等方式,吸納更多的執法人員、法律專業力量和社會監督力量參與到安全生產公共管理和執法服務之中,實現政府治理、社會調節、生產經營單位良性互動,構建共建共享的閉環執法格局。

      “互聯網+執法預警”,積極規避執法風險。通過不斷完善執法信息化平臺建設,提高執法信息利用水平,可以有效避免執法過程中出現違規違紀行為。依托信息化技術,在分撥處置流程中,設定各階段工作時間的限制,達到預定上限后,系統自動預警,督促辦理部門及上級管理單位及時處置,推動執法及時、高效,規避以罰代管、逾期不立案、立案不處理、辦案程序不規范、結案處理拖沓等現象,提高執法閉環管理效能。

      (中國應急管理報2020年12月23日3版編輯:楊安琪 投稿郵箱:zhifagushi2019@163.com )

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